خودآزمایی شهرداری تهران از میزان آمادگی در برابر بحران/ ماموریت ناتمام مقاوم‌سازی تهران
مطابق با هدف تعریف شده در حوزه ایمنی و مدیریت بحران برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران قرار است پایتخت تا پایان سال ۹۷ به شهری امن و مقاوم در برابر مخاطرات و سوانح طبیعی و انسان‌ساز تبدیل شود. از این رو برای دستیابی به این هدف سه راهبرد تاکتیکی پیش‌بینی شده است. راهبرد اول به‌صورت ویژه بحث مدیریت آب و سفره‌های زیرزمینی را به‌صورت صریح در حوزه مسوولیت شهرداری تهران معرفی کرده است که این خود نشان می‌دهد شهرداری تهران در کنار دولت برای تامین و مدیریت صحیح آب پایتخت مسوولیت دارد. دو راهبرد دیگر به ترتیب حوزه‌های «بازدارندگی بحران و حادثه» در شهر و «مدیریت بعد از وقوع بحران» در شهر را پوشش می‌دهد.
برای این سه راهبرد تاکتیکی ۱۶ ماموریت اقدام (طرح عملیاتی) تعریف شده که شهرداری تا پایان سال ۹۴ مکلف بود یا آنها را به‌صورت کامل اجرایی کند یا آنکه درصد مشخصی از آنها را مطابق آنچه در برنامه پیش‌بینی شده بود، پیش ببرد اما نتایج خودآزمایی شهرداری تهران (گزارشی که معاونت برنامه‌ریزی و بودجه شهرداری تهران از عملکرد دو سال ابتدایی اجرای برنامه پنج‌ساله دوم تهیه کرده است) نشان می‌دهد در اجرای تکالیف منتهی به ۱۶ ماموریت اقدام به خاطر آنچه شهرداری محدودیت در اجرا عنوان کرده ناتمام مانده است. این چهار محدودیت که شهرداری تهران به‌عنوان موانع تحقق ماموریت‌ها نام برده شامل بی‌توجهی عوامل دست‌اندرکار، عدم تناسب زمان‌بندی اجرا با جنس ماموریت (به این معنا که ماموریت برخلاف مدت زمان پیشبینیشده در برنامه، به زمان بیشتری برای اجرا نیاز دارد)، کمبود منابع مالی و عدم همکاری دستگاه‌های مسوول اما خارج از مجموعه شهرداری است.
نکته جالبی که از این گزارش خودآزمایی به دست می‌آید آن است که در حالی که کمبود منابع مالی یکی از چهار عامل مانع برای اجرای ۱۶ ماموریت اقدام برای پایتخت معرفی شده اما مدیریت شهری تهران در سال گذشته به دلایل نامعلوم بودجه کمتری از حد پیشبینیشده برای آن در قالب برنامه، تعیین کرده است. مطابق با گزارش ارائه‌شده از مجموع ۵۲۶ میلیارد تومان اعتبار پیشبینیشده برای ماموریت ایمنی و مدیریت بحران در برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران در سال ۹۴، معادل ۴۷۸ میلیارد تومان در بودجه مصوب سال ۹۴ پیش‌بینی شده است و از این رقم نیز مبلغ ۴۶۲ میلیارد تومان تخصیص داده شده است.
سه ماموریت حیاتی در حوزه بحران
در عین حال این گزارش حاکی از آن است که از ۱۶ ماموریت تعریف‌شده نیمی از آنها در چارچوب راهبرد مربوط به «بازدارندگی بحران و حادثه» طبقه‌بندی شده است و نیمی دیگر در مورد راهبرد«مدیریت پس از وقوع بحران» است. از مجموع ۱۶ ماموریت اقدام سه ماموریت حیاتی برای شهر دیده می‌شود که مهم‌ترین آن این است که شهرداری تهران سامانه هشدار سریع و اعلام وضعیت اضطراری را باید تا افق برنامه یعنی پایان سال ۹۷ فعال کند اما در حال حاضر بررسی‌ها بیان می‌کند که فقط ۸۵ درصد از تجهیزات نرم‌افزاری و سخت‌افزاری این سامانه تهیه و نصب شده‌است. شهرداری تهران در این گزارش عملکرد که معاونت برنامه‌ریزی تهیه کرده است در مورد علت ناتمام ماندن مراحل راه‌اندازی این سامانه، عدم همکاری سایر سازمان‌ها را به‌عنوان مانع عنوان کرده‌است.
ماموریت حیاتی دوم که در این گزارش به آن اشاره شده این است که شهرداری از شورای شهر یک مجوز مالی دریافت کند تا در صورت بروز بحران‌های طبیعی غیرقابل پیش‌بینی همچون سیل و زلزله در شهر بتواند بلافاصله برای مدیریت پس از بحران تا ۴۰ درصد کل بودجه سال را برداشت و در شهر هزینه کند تا بتواند در کمترین زمان وضعیت شهر را به حالت عادی برگرداند. گزارش ارائه شده در پایان سال ۹۴ نشان می‌دهد که ماموریت مربوط به دریافت این مجوز پس از دو سال همچنان نیمه‌تمام است. به این معنی که شهرداری تهران اعلام کرده‌است لایحه مربوط به اخذ این مجوز در «دست تهیه» است.
سومین ماموریت حیاتی که می‌توانست نرخ تاب‌آوری پایتخت در برابر حوادث پیش رو (با لحاظ استعداد بروز زلزله در پایتخت و سریال فرونشست ها) را با سرعت بالایی افزایش دهد به حوزه مقررات ساخت وساز مربوط می‌شود. طبق یک بند از برنامه پنج ساله دوم، شهرداری تهران مکلف شده‌بود براساس برنامه با هدف افزایش ضریب ایمنی شهر محدودیت‌های جغرافیایی در مناطق ۲۲گانه برای ساخت وسازها را با لحاظ چهار فاکتور از طریق وضع مقررات جدید اعمال کند.
این چهار فاکتور شامل ناپایداری زمین، مستعد‌بودن زمین برای لغزش، شیب تند زمین و وضعیت گسل‌ها در هر محله از شهر است. اما با توجه به اینکه طی سال‌های اخیر سالانه به‌طور متوسط ۱۰۰ هزار واحد مسکونی ساخته شده و عملا شهر تهران تا حد زیادی شکل گرفته هنوز این ماموریت به سرانجام نرسیده است. کارشناسان شهری معتقدند تاخیر در تصویب مقررات محدود‌کننده برای ساخت وسازهای در حال انجام در زمین‌های مستعد حادثه چنانچه تداوم پیدا کند؛ احتمال بروز بحران در اثر حوادث طبیعی و انسان‌ساز را به‌صورت تصاعدی افزایش می‌دهد. به تعبیر دیگر با ادامه این روند نرخ بازدارندگی پایتخت در مقابل حوادث کاهش می‌یابد.
۸ ماموریت بازدارندگی بحران و حادثه
در بخش راهبردهای بازدارندگی بحران و حادثه ۸ ماموریت اصلی تعریف شده است که در صورت عملیاتی شدن از سوی مدیریت شهری طی سال‌های ۹۳ تا ۹۷ می‌تواند نرخ بازدارندگی پایتخت در مقابل حوادث و بحران‌های طبیعی و انسان‌ساز را ارتقا دهد. ماموریت اول شناسایی و تهیه نقشه محدوده‌های مستعد لغزش و فرونشست است. مطابق با هدف پیش‌بینی شده در برنامه بنا بود تا پایان سال ۹۴ معادل ۶۰ درصد از این محدوده‌ها شناسایی شود اما گزارش عملکرد پایان سال گذشته نشان می‌دهد تاکنون فقط ۴۰ درصد از محدوده‌های مستعد لغزش شناسایی شده‌است. دومین ماموریت این بخش تهیه نقشه‌های مناطق مستعد لغزش و فرونشست به لحاظ مساحت است. در گزارش عملکرد آمده‌است در حالی که بنا بود تا پایان سال دوم برنامه پنج ساله شهرداری تهران معادل چهارهزار و ۹۵۸ هکتار از این محدوده‌ها شناسایی شود اما تاکنون فقط ۳ هزار و ۳۰۵ هکتار شناسایی شده‌است. ایمن‌سازی محدوده‌های مستعد لغزش نیز سومین ماموریت این بخش تعریف شده است که طی دو سال ابتدایی اجرای برنامه پنج ساله دوم شهرداری هیچ‌گونه عملیات اجرایی برای آنها صورت نگرفته است.
افزایش ضریب ایمنی ساخت‌وسازها نیز چهارمین ماموریت تعیین شده در این بخش است که باید از طریق به روز رسانی و تدقیق یکپارچه‌سازی مکانی و سازوکارهای رفتاری گسل‌های شهر تهران تا پایان برنامه اجرایی شود اما تاکنون به دلیل دشواری‌های مربوط به شناسایی گسل‌ها، دریافت نکردن به موقع اطلاعات گودبرداری، عدم امکان برداشت در محدوده‌های ویژه و همکاری نامناسب سایر دستگاه‌ها نتوانسته در مسیر درست اجرایی قرار گیرد. در عین حال مدیریت صحیح آب‌های سطحی شهر نیز ماموریت بعدی در حوزه بازدارندگی عنوان شده است. این ماموریت نیز به دلیل وجود چهار عامل به‌صورت کامل محقق نشده است. در دسترس نبودن بخش عمده‌ای از نقشه‌های وضع موجود کانال‌های اصلی به خصوص مجاری سرپوشیده، لزوم نقشه‌برداری با مقیاس مناسب از کانال‌ها و محل‌های پیشنهادی برای احداث تاسیسات کنترل سیلاب، تاخیر در تملک معارض ملکی و نهایتا کمبود اعتبار و منابع مالی چهار عاملی است که سبب شده این بند تکلیفی در حوزه ایمنی و مدیریت بحران همچنان روی کاغذ باقی بماند.
ماموریت ششم در این حوزه شهرداری را موظف کرده‌است تا نسبت به تهیه طرح جامع کاهش خطرپذیری سیلاب شهر تهران اقدام کند اما به دلیل فقدان الزام قانونی مصوبات شورای شهر برای نهادهای خارج از مجموعه شهرداری تهران و کمبود بودجه به مرحله اجرایی نرسیده است. علاوه بر این در قالب ماموریت هفتم به شهرداری تکلیف شده است که به احیا و ساماندهی رودخانه‌ها و قنوات شهر تهران اقدام کند اما این تکلیف نیز تا پایان سال ۹۴ معلق مانده است. طبق بندی دیگر نیز شهرداری موظف است تا با خرید دستگاه‌های جدید لرزه نگاری در حوزه افزایش تاب‌آوری پایتخت در برابر حوادث طبیعی اقدام کند اما گزارش عملکرد نشان می‌دهد که ماموریت هشتم در این حوزه نیز به دلیل کمبود منابع مالی به سال آینده در صورت تامین منابع موکول شده است.
۸ ماموریت پس از وقوع بحران
از مجموع ۱۶ ماموریت کلیدی که در حوزه ایمنی و مدیریت بحران برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران آمده است نیمی در حوزه عملیات به پس از وقوع بحران مربوط می‌شود. ماموریت نخست در این حوزه تاسیس و بهره‌برداری ۱۲۰ پایگاه پشتیبانی مدیریت بحران بوده است. مطابق با گزارش ارائه شده از سوی عملکرد شهرداری در این بخش تا پایان سال گذشته فقط ۱۱۱ پایگاه به مرحله بهره برداری رسیده است. دومین ماموریت کلیدی افزایش سرانه شهروندان تحت پوشش پایگاه پشتیبانی مدیریت بحران تعریف شده است. مطابق با برنامه باید ظرفیت هر پایگاه برای پناه‌بردن ساکنان هر محله در زمان حادثه تا پایان سال ۹۴ به ۲۲۰ هزار نفر می‌رسید اما در حال حاضر این سرانه برای هر پایگاه به ۲۱۰هزار نفر رسیده است. سومین ماموریت تعریف شده در این بخش مقاوم‌سازی پل‌های شهر تهران است که باید طی دو سال اول اجرای برنامه معادل ۲۳ پل به مرحله مقاوم‌سازی می‌رسید اما گزارش‌ها حاکی از آن است که فقط درخصوص ۷ پل مهم شهری مقاوم‌سازی انجام شده است. به گفته کارشناسان شهری از آنجا که پل‌ها نقش اصلی در امداد و نجات پس از حادثه بر عهده دارند در صورت عدم مقاوم‌سازی و تخریب آنها در زمان حادثه عملا شریان‌های اصلی تردد شهری با مانع مواجه می‌شوند.
افزایش تعداد ایستگاه‌های آتش‌نشانی به ۱۲۶ عدد نیز یکی دیگر از تکالیف اصلی مدیریت شهری در حوزه ایمنی و مدیریت بحران است، اما گزارش خودآزمایی شهرداری نشان می‌دهد ایستگاه‌های آتش‌نشانی هم‌اکنون به ۱۲۱عدد رسیده است. مطابق با افق برنامه تعداد ایستگاه‌های آتش‌نشانی کل پایتخت در سال ۹۷ باید به ۱۵۰ ایستگاه افزایش یابد. در عین حال پنجمین حوزه ماموریتی پس از وقوع بحران کاهش زمان عزیمت ماموران به محل آتش‌سوزی است. در این بخش مدیریت شهری توانسته از هدف تعیین شده برای سال ۹۴ نیز فراتر برود. مطابق با هدف پیشبینیشده در این بخش بنا بود تا پایان سال ۹۴ میانگین زمان رسیدن به محل آتش‌سوزی به چهار دقیقه و ۲۲ ثانیه برسد که گزارش‌ها بیان می‌کند طی ۱۲ ماه سال گذشته زمان رسیدن به محل آتش‌سوزی به چهار دقیقه و ۹ ثانیه کاهش پیدا کرده است.
این در حالی است که میانگین زمان رسیدن به محل سایر حوادث به چهار دقیقه و ۵۸ ثانیه رسیده است، اما براساس برنامه بنا بود تا پایان سال دوم برنامه پنج‌ساله این زمان به ۴ دقیقه و ۵۵ ثانیه برسد. ششمین ماموریت کلیدی در این حوزه اخذ مجوز از شورای شهر تهران برای هزینه‌کرد حداکثر ۴۰ درصد از بودجه نقدی سالانه در صورت وقوع حوادث پیش‌بینی نشده است. شهرداری باید پس از تصویب برنامه پنج ساله دوم، برای کنترل اوضاع و واکنش اضطراری در زمان وقوع حوادثی همچون زلزله یا سیل بتواند با اجازه پارلمان محلی پایتخت از سرجمع اعتبارات نگهداشت و سرمایه‌ای شهر هزینه کند، اما تاکنون اقدامات مربوط به تدوین آیین‌نامه این بند در هر دو سال تکرار شده است.مطابق با ماده ۶۴ برنامه پنج ساله در حوزه مدیریت بحران نیز شهرداری مکلف است درخصوص هوشمندسازی شهر در زمان وقوع حادثه از طریق جایگزینی شبکه بی‌سیم آنالوگ طی سه سال اول اقدام کند. طبق آنچه معاونت برنامه‌ریزی ارائه کرده است این ماموریت همچنان در حال انجام است و اقدام معینی در این خصوص برای به پایان رسیدن آن در سال ۹۵ انجام نشده است. گزارش عملکرد حاکی از آن است که هشتمین ماموریت کلیدی در این بخش نیز راه‌اندازی سامانه هشدار سریع و اعلام وضعیت اضطراری بوده است که تاکنون فقط به میزان ۸۵ درصد پیشرفت فیزیکی برای آن حاصل شده است.
در عین حال شهرداری تهران علاوه بر آنکه به محدودیت‌های اجرایی این تکالیف اشاره کرده است در بخش دیگری به برخی محدودیت‌های خارج از حوزه اختیار مدیریت شهری اشاره کرده است. به‌عنوان مثال در قالب ماده ۷۲ آورده شده است که به منظور کاهش آسیب‌پذیری نقاط حاشیه‌ای شهر و سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت فرسوده، نسبت به تهیه برنامه عملیاتی ایمنی و مدیریت بحران این مراکز سکونتگاهی در برابر حوادث تا پایان سال اول اقدام کند این در حالی است که مطابق با گزارش شهرداری تهیه این برنامه عملیاتی نیاز به همکاری نهادهای داخل و خارج شهرداری دارد.
همچنین شهرداری در قالب بند تکلیفی دیگری موظف است اقدامات لازم برای تقویت نظام سازمانی و یکپارچگی سیستم ایمنی و مدیریت بحران شهر را تا پایان سال اول برنامه یعنی دو سال پیش انجام دهد. گزارش عملکرد تصریح کرده است که با وجود آنکه پیش‌نویس این لایحه تهیه شده است، اما عدم ویرایش نهایی قانون مدیریت بحران کشور سبب شده تا این بند به‌صورت کامل محقق نشود. شهرداری طبق ضوابط برنامه پنج ساله دوم موظف شده است تا ضوابط و مقررات خاص ساخت‌وساز را در پهنه‌های زلزله خیز اعمال کند. با وجود آنکه این ضوابط در سامانه شهرسازی اعمال شده است، اما مدیریت شهری عنوان کرده که وظیفه نظارت بر اجرای ضوابط بر عهده سازمان نظام مهندسی است.
برنامه بالادست شهرداری، مسوولان شهری را برای افزایش ضریب ایمنی و مقاومت پایتخت، مکلف به اجرای ۱۶ ماموریت ویژه در دو حوزه «بازدارندگی بحران» و «مدیریت پس از بحران» کرده است؛ اما برخی اقدامات حیاتی همچون «راه‌اندازی سامانه اعلام وضعیت اضطراری و آماده‌باش» هنوز به سرانجام نرسیده و برخی دیگر از جمله «افزایش ایستگاه‌های آتش‌نشانی و احداث پناهگاه‌های امن» از اهداف کمی برنامه، عقب است.
